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《瞭望》:私有化不是国有企业改革的出路

[日期:2010-07-28] 来源:  作者: [字体: ]

      国有企业和私有企业面临的问题非常类似。如果政府没有能力经营好国有企业,也不会有能力实施一个好的私有化

 

    政府公共投资和国有企业在经济发展中应该发挥什么样的作用?国有企业有无存在的必要?私有化是否国有企业改革的当然出路?从世界范围来看,有哪些成功的国有企业改革经验和可行的操作方案?

 

    响应2005联合国世界峰会协助世界各国制定国家发展战略的号召,联合国经济社会事务部(UNDESA)组织各个领域的专家起草了包括“国有企业改革”在内的一系列国家发展战略政策建议。这些政策建议自2007年以来陆续推出,建议的严谨和权威性也越来越受到各界人士的关注。

 

    应《瞭望》新闻周刊之邀,国家发展战略“国有企业改革”篇的政策建议起草人、英国剑桥大学张夏准教授和联合国主管经济社会事务的助理秘书长乔莫桑德兰姆博士日前接受了专访,阐述了相关见解。

 

      公共投资能发挥关键作用

 

    周建军:作为联合国经济社会事务部的政策建议起草人,请你总体上谈一谈公共投资和国有企业在经济发展中的作用。有一种意见认为,公共投资会挤出私人投资,您对此有何评价?

 

    张夏准:公共投资必须在任何扶贫经济发展战略中发挥关键作用,市场是促进经济发展的有力机制,但是市场也常常不能产生可持续经济发展所需的经济推动力和社会正义。例如,法律和秩序、基本的基础设施、初级保健、基础教育以及科学研究之类的公共品,是不可能由个人完全按照市场激励提供的。

 

    为了纠正市场的缺陷,公共投资能发挥也应该发挥关键作用,在涉及长期发展方面尤其如此。长期发展需要做大量的人力物力投资。通过“挤入”效应,公共投资也是促进私营经济活动的关键措施。尤其在一些领域,诸如为出口大宗农产品而修建的道路设施、对新开发产业工程师的训练进行投资、那些对私营部门风险太大的基础投入产业。

 

    尽管有很多潜在收益,公共投资在很多发展中国家还是下降了。发展中国家公共投资占国内生产总值的比重,从1980年代10%的峰值,下降到了2000年的仅仅5%多。这个下降在拉丁美洲表现得特别剧烈,从1970年代末期的8%~9%下降到了2000年的不足3%。这种下降很大程度上是因为国际货币基金组织要求的条件约束所致。

 

    在许多发展中国家,对公共投资的糟糕管理也是一个严重的问题,改进公共投资管理的方式也是需要的。

 

    周建军:你提到了公共投资(包括国有企业)的管理问题。如何看待当下围绕国有企业改革问题的种种争论?

 

    张夏准:首先,没有一个明确的理论例子去支持或反对国有企业。萨平顿-斯蒂格利茨基本私有化理论指出,仅仅在严格和经常不现实的条件下,私营经济部门的业绩才好于国有企业。其次,需要着重指出的是,大型国有企业面临的问题和大型私有企业面临的问题是非常类似的。由于庞大且复杂的组织有为数众多、相互交叉的层级,他们都遭受复杂的“代理问题”或者“委托代理问题”。再有,即使在逻辑层次,全面私有化这一被今天的经济正统观点支持者们推崇的方案,也只是解决国有企业问题的可能方案之一。政府可以卖掉国有企业的大量股份,但仍旧可以保留国有企业中占多数的份额,或者至少一个控股的股份(比如30%——40%)。而即使对理论含糊不清,注意真实世界的运作也是重要的。没有清晰的、系统的证据表明国有企业是经济的负担。

 

      国企可能建立起对公平的关切

 

    周建军:你强调了“注意真实世界的运作”,能否给出一些国有企业运作的模范案例?

 

    张夏准:现实中,很多国有企业有效率而且运行得非常好。新加坡航空,经常被评选为世界上最好的航空公司,是一个国有企业。新加坡航空57%的股份,被新加坡政府的控股公司淡马锡控股持有。淡马锡控股是新加坡财政部100%控股的公司。备受尊重的印度交通运输管理局也是一个国有企业。世界级的企业诸如巴西的区域喷气式飞机巴西航空工业公司、法国汽车制造商雷诺和韩国钢铁生产企业浦项钢铁最初都是以国有企业身份取得成功的,国家至今仍旧对巴西航空工业公司和雷诺汽车公司施加着重要的影响。

 

    事实上,为数众多的国家凭借庞大的国有经济部门取得其经济成功。除了新加坡航空,新加坡政府不只在电话通讯、电力、交通和港口等“通常”部门拥有企业,而且在半导体、造船、工程、船运和银行拥有企业。新加坡算得上世界上最大的拥有国有经济部门的国家之一。20世纪下半叶,奥地利、法国、挪威和西德也有庞大的国有经济部门,且运作良好。特别是在法国,国有企业经常被置于产业现代化的最前沿。

 

    相反,许多不成功的经济体的国有经济部门非常之小。根据世界银行的一个报告,即使在1990年代大规模的私有化之前,阿根廷的国有经济部门比重不到40个发展中国家平均水平的一半。菲律宾的国有经济部门甚至更小,国有经济部门占国内生产总值的比例是1.9%,不足40个发展中国家平均水平10.7%的1/5。

 

    周建军:你认为建立国有企业是发展中国家经济发展的必要手段吗?有人认为,国有企业能做到的事,私营企业也能做到。

 

    张夏准:因为资本市场有对短期收益的内在偏见、不喜欢风险,大规模项目带有很长的“怀孕期”。资本市场失灵的一个明确做法就是政府建立开发银行来融化风险、风险投资,而不是建立和运营生产性国有企业自身。然而,在大多数发展中国家,即使存在开发银行,必要的风险投资也没有被建立。在这种情况下,对付资本市场失灵,建立国有企业会比建立开发银行更有效。

 

    浦项钢铁的例子能解释国有企业的另一种典型看法,就是关于外部性问题的看法。浦项钢铁,在政府的干预下,没有滥用它的垄断地位去榨取利润,反而,它把生产获得的利益转移给产品的买方,使整个经济都受益。韩国政府投资浦项钢铁的“社会”回报——或者说对整个经济的回报——远远高于“私人”回报——或者说只给公司的回报。这种私人回报和社会回报的差异,经济行话称外部性,是建立国有企业的另一个理由。

 

    广义地说,国有企业可能建立起对公平的关切。例如,如果听任利润最大化企业的摆布,生活在偏远地区的人们也许不能享有邮政、用水和交通的基本服务。在这种情况下,国有企业可能是确保全体公民普遍享有基本服务的捷径。另一个例子:私营的养老金和健康保险体系拒绝接受“高风险”的群体,这些人通常是穷人。国有企业运营这样的体系将确保最容易受到伤害的群体得到重要的社会保障。

 

      国有企业运作不良的两个问题

 

    周建军:除了这些运作良好的国有企业,还有很多国有企业是运作不良的。为什么?

 

    张夏准:最重要的解释包括两个方面:委托代理问题和搭便车问题。这是基于个人追逐自我利润的假设。根据定义,国有企业是被不拥有国有企业的经理人来运营的;公民个人也没有激励和手段去监控国有企业经理人。

 

    这两个问题是真实存在的,并且对解释糟糕的国有企业业绩是非常重要的。然而,这些理论也适用于所有权和经营权分离的大型私有企业。对经理人的监控是一个“公共品”,而对这个“公共品”的提供既是国有企业也是私有企业面临的问题。

 

    事实上,在某种情况下,对国有企业的监控应该比对所有权分离的私有企业更容易。一方面,如果国有企业被无效运行,公众(包括纳税人)的贡献将会被浪费。公众可能会像私有企业的股东一样有巨大的激励去约束国有企业的领导人。另一方面,在中央集权的管治架构下运作的国有企业,是比较容易被监控的。在国有企业部门,常有一个或几个明确的机构负责监控国有企业的业绩,例如相关的部、公共控股公司、政府审计署、专门的国有企业监督机构。然而,除非一些股东足够大到可以提供监控的“公共品”,经营权和所有权分离的私有企业不能采取这样的一致行动。

 

    的确,我们可能会说政府就是为解决此类“公共品问题”而建立的,对被雇用的国企经理人的监控只是一个例子。更重要的是,事实上很多公司,尽管经营权和所有权分离,不管国有的还是私有的都运作得很好。这显示对企业的良好管理比给予个人以物质激励更重要,因为个人的自我利益不是人类的唯一追求。而针对国有企业的软预算约束问题也并不仅仅是国有企业所有权产生的后果。如果是政治上足够重要,诸如存在大量的就业、或是军队、医院、私营企业等政治上敏感的产业,私有企业也同样有软预算约束问题。有趣的是,很多帮助大量私有企业摆脱困境的政府却被公认为自由市场政府。

 

    公有制,就其自身而言,不管由于所有权分离还是政治影响,对国有企业的管理不善是可以避免的。所有这些针对国有企业的关键讨论,委托代理问题、搭便车问题、软预算约束问题都可以适用于所有权和经营权分离的大型私有企业。

 

      私有化成功的必需条件

 

    周建军:您认为应该将那些运作不良的国有企业私有化吗?

 

    张夏准:作为一个整体,在许多发展中国家,国有企业的业绩要逊色于私有企业。出于这个原因,私有化,作为一种改善国有企业业绩的手段,一直以来备受吹捧。不幸的是,这种思路表现了一种悖论。本质上,它表明如果政府有能力实施一个好的私有化,政府也有能力运作好的国有企业;反之,如果政府没有能力运作好的国有企业,也就不可能有能力去实施一个好的私有化。

 

    从1980年代至今,私有化被普遍认为是改善国有企业业绩的主要的甚至唯一的方式。然而,如下所讨论的,有很多除私有化之外的方式能改善国有企业的业绩。政府可以卖出国有企业的一部分股份而保留大部分的控制,或者一个控股的股份。此类“部分”私有化可能是为了筹措收入,也可能是为了获得关键的技术或者市场,而与一个大的外国公司开展合作。一些国家的政府,卖掉几乎所有的股份,利用所谓的“黄金股”去获得对关键问题诸如控制关键的技术、企业并购的控制。私有化仅仅在条件适当的时候才能实施。

 

    其一,经验显示可以盈利的国有企业私有化对国有企业的业绩没有影响,所以政府应该集中精力把那些不能盈利的国有企业私有化。除非政治上不可能去重组一个企业,很多国有企业的问题,将通过企业重组而不是私有化解决。其二,私有化的特别进程涉及财政支出,这将给手头紧缺的发展中国家政府带来严重的问题。其三,在许多国家的私有化过程中充满腐败,大量潜在的收益最终会流入一些内部人的口袋,而不是政府的金库。一个经常提及的反对国有企业存在的论据就是国有企业充满腐败。然而,一个悲哀的事实是一个在国有企业中未能控制或者消除腐败的政府,是不可能在国有企业私有化的时候突然有能力阻止腐败的。私有化并不必然减少腐败,私有企业也可以腐败。其四,私有化将对政府的管治能力造成巨大的负担,特别是假如进行了大规模的私有化。当国有企业是自然垄断的时候,没有相应管治能力的私有化将使事情变得更糟。这样,无效率且不受约束的私人垄断将取代无效率但受约束的公共垄断。其五,私有化的时机和规模问题也很重要。例如,在一个相对短的时期内尽量出售众多的国有企业——所谓的“大拍卖”办法——弱化了政府的讨价还价能力,因此降低了私有化可能的收益。其六,私有化应该有“正当”的理由。私有化的目的应该是为了改善企业的业绩,而不是搞钱的工具(变卖家产)。其七,发展中国家的国有企业,特别是在拉丁美洲,经常被卖给来自外国的国有企业。如果公有制和管理是问题,一个国有企业卖给另一个国有企业是相当奇怪的,尽管这个国有企业是外国的。其八,要注意把私有化的合同搞好。有大量的问题出在这里。这类问题之一是(被)私有化的国有企业的买主违反合同。企业(买主)榨取了原国有企业的利润然后一走了之;当利润变负的时候,把问题留给政府来处理。可见,私有化成功的必需条件非常之多。现实中,许多条件是不能被满足的,特别是在一些发展中国家。毫不奇怪,许多私有化的尝试已经失败了。

 

      对国企改革私有化的替代方案

 

    周建军:张夏准教授谈到了私有化带来的诸多问题,作为联合国经社部“国家发展战略”政策建议的组织和参与者,您对此有什么补充?

 

    乔莫:在众多转型经济体、前社会主义计划经济国家以及出于各种原因设置国有企业的发展中国家,当市场为获利而导致倒闭和资源再分配时,许多国有企业被鼓励或允许存在。为解释整体业绩不良的国有企业,各种各样的原因已经被提出。在多数情况下,国有企业是由于不清晰的目标或者外在约束而拖累的。类似的,即便存在国有企业的业绩标准,这个标准也是模棱两可的。对国有企业业绩的监控和评估也是常常缺乏的。政治、福利和发展的目标经常以利润、效率和其他成本——效率标准为代价。协调问题也是严重的,特别是在不同的政府层级(国家、省、市、县等)、政府部门内部以及其他政府机构之间的争夺。

 

    大体上,私有化被定义为企业所有权从公有到私有的转移行为。严格的私有化是指国有企业100%出售给私人股东,或至少出售国有企业的大多数股份或其资产的绝大多数给私人股东。在许多情况下,“私有化”的定义是如此宽泛,以至于私有化有时候竟包括许可私人企业去参与以前公共部门的专营活动。私有化已经证明了不足以解决国有企业面临的一系列问题。外在的成就与相应的改革关系更大,其并不需要将私有化置为一个前提条件。在多数国家,私有化并没有显著地带来竞争的增加、效率的提高、更低的使用成本以及改善的服务质量。

 

    此外,对私人企业主而言能提高企业利润率的私有化改革,不必然使公众或消费者受益。由于许多国有企业是公共垄断,私有化使得垄断权力转移到了私人利益手中,并可能用垄断权力在短期之内谋取利益。因此,公共服务的私有化易于加重公众的负担,特别是如果私有服务的费用被提高的话。明显的,私人主要关注那些可获利的活动或者有可能获利的活动。这可能意味着政府将被留在没有利润或者微利的活动之中。这将在整体上恶化公共部门的业绩,不可避免地导致国有企业或公共部门效率低下。

 

    周建军:那你认为解决国有企业改革问题的关键何在呢?

 

    乔莫:决策的关键在于是否国有企业无效率是公有制的必然特征,从而判定只有私有化才能解决这个问题。国有企业在一些国家的出色表现颠覆了如上判断。更少政治化的招聘、任命、提升和责任追究制度,以及更大的国有企业自主性、透明度以及组织的灵活性,将可能极大地改善国有企业的表现。如果国有企业由于表现糟糕源于其本身、利益或者负责人的能力,而不是公有制自身的话,那么国有企业的私有化不能也不会克服这些问题。在这种情况下,对国有企业的管理改革和组织改革将取得同样的目标和结果,甚至做得更好。因此对国有企业的管理改革和组织改革应该成为优先的选项。但是,更好的选项不能被先验地决定,而是一个对组织弊病的根源进行仔细研究的结果。

 

    对国有企业改革的严格审视,应该考虑变革现有的私有化模式,将市场化和其他改革措施等作为其替代方案。有时需要将这几种措施相互补充,以促进公共部门表现的改善。□

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